關(guān)于《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)工程造價(jià)改 革工作方案的通知》 政策解讀

       2020 年 7 月 24 日，住建部發(fā)布了關(guān)于《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公 廳關(guān)于印發(fā)工程造價(jià)改革工作方案的通知》 （以下簡稱方案） ，定在 全國房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，以及北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西 壯族自治區(qū)有條件的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項(xiàng)目進(jìn) 行工程造價(jià)改革試點(diǎn)。文件中提到了將改進(jìn)工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)、取消 最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)和全面推行施工過程價(jià)款結(jié)算和支付等政策。

一、工程造價(jià)改革工作方案的主要內(nèi)容

（一） 修訂工程計(jì)量、計(jì)價(jià)規(guī)范。

修訂工程量計(jì)算規(guī)范，統(tǒng)一工程項(xiàng)目劃分、特征描述、計(jì)量規(guī)則 和計(jì)算 口徑。修訂工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范，統(tǒng)一工程費(fèi)用組成和計(jì)價(jià)規(guī)

則。

（二） 完善工程計(jì)價(jià)依據(jù)發(fā)布機(jī)制。

取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額。

（三） 加強(qiáng)工程造價(jià)數(shù)據(jù)積累。

加快建立國有資金投資的工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫。加快推進(jìn)工程總承包和全過程工程咨詢。

（四） 強(qiáng)化建設(shè)單位造價(jià)管控責(zé)任。

引導(dǎo)建設(shè)單位根據(jù)工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫、造價(jià)指標(biāo)指數(shù)和市場價(jià)格信息等編制和確定最高投標(biāo)限價(jià)。

（五） 嚴(yán)格施工合同履約管理。

加強(qiáng)工程施工合同履約和價(jià)款支付監(jiān)管。全面推行施工過程價(jià)款 結(jié)算和支付。

二、關(guān)于工程造價(jià)改革的解讀

（一）、《方案》 在主要任務(wù)章節(jié)明確提出，要“取消最高投標(biāo) 限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”。 我國已實(shí)行多年 按照清單計(jì)價(jià)方式編制最高投標(biāo)限價(jià)，形成了行業(yè)慣例，但由于施工 圖工程造價(jià)的預(yù)算是依托預(yù)算定額編制，故建設(shè)單位在編制最高投標(biāo) 限價(jià)時(shí)仍然是依靠定額轉(zhuǎn)化到清單計(jì)價(jià)，形成一種“預(yù)算定額體系下 的工程量清單計(jì)價(jià)模式”， 并不能充分發(fā)揮清單計(jì)價(jià)方式促進(jìn)市場充 分競爭的優(yōu)勢。

定額體系本質(zhì)上是基于行業(yè)平均生產(chǎn)水平制定，且更新較慢，并 不能完全反映真實(shí)的市場情況，在我國高速市場化發(fā)展過程中逐漸表 現(xiàn)出不適應(yīng)，適時(shí)進(jìn)行改革是必然趨勢。同時(shí)，相比國家、地方和行 業(yè)發(fā)布的定額，企業(yè)定額更能反映行業(yè)先進(jìn)水平和企業(yè)具體情況，《方 案》 推行“取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”政策的同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)布企業(yè)定額。一方面，便于建設(shè)單位了解企業(yè)生產(chǎn)效率，選擇合適的市場主體； 另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》 第三十三條規(guī)定投標(biāo)人不得以低于成本的 報(bào)價(jià)競標(biāo)，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》 第五十一條規(guī)定投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成 本的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。但以往實(shí)踐中無法得知企業(yè)的成本，故上述條款在現(xiàn)實(shí)中難以適用?！斗桨浮?nbsp;出臺(tái)后，隨著企業(yè)定額的公布，以后判定投標(biāo)人是否低于成本價(jià)投標(biāo)的判定將有據(jù)可依。在深化市場改革的大背景下，隨著我國清單計(jì)價(jià)模式的廣泛實(shí)踐 和日臻成熟，工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、造價(jià)指標(biāo)指數(shù)信息化建設(shè)和市場 價(jià)格信息化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，在招投標(biāo)階段逐漸從定額計(jì)價(jià)向市場化 計(jì)價(jià)的轉(zhuǎn)軌條件日益成熟。《方案》 雖然明確提出要取消最高投標(biāo)限價(jià)按定額計(jì)價(jià)的規(guī)定， 逐步停止發(fā)布預(yù)算定額，但不能孤立地看待這一規(guī)定，還應(yīng)全面認(rèn)識(shí) 《方案》 給出的配套替代解決方案，如完善工程計(jì)價(jià)依據(jù)發(fā)布機(jī)制， 包括搭建市場價(jià)格信息發(fā)布平臺(tái)、鼓勵(lì)企事業(yè)單位通過信息平臺(tái)發(fā)布 市場價(jià)格信息、加強(qiáng)市場價(jià)格信息發(fā)布行為監(jiān)管； 加強(qiáng)工程造價(jià)數(shù)據(jù) 積累，包括加快建立國有資金投資的工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫、分類發(fā)布造價(jià) 指標(biāo)指數(shù)、信息化技術(shù)的應(yīng)用、推進(jìn)工程總承包和全過程工程咨詢。 此外，《方案》 還指出，要強(qiáng)化建設(shè)單位造價(jià)管控責(zé)任，引導(dǎo)建設(shè)單 位根據(jù)工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫、造價(jià)指標(biāo)指數(shù)和市場價(jià)格信息等編制和確定 最高投標(biāo)限價(jià)。也就是說，雖然定額計(jì)價(jià)方式與最高投標(biāo)限價(jià)編制脫 鉤，但并不意味著最高投標(biāo)限價(jià)的確定將變得無跡可尋，反而依據(jù)來 源更加貼近市場，更加有利于充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制，提高投資效益。當(dāng)然，最高投標(biāo)限價(jià)編制與定額計(jì)價(jià)脫鉤，雖有利于加速工程造 價(jià)的市場化改革進(jìn)程，但也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到定額計(jì)價(jià)方式已經(jīng)在我國實(shí) 行多年，運(yùn)用非常成熟，而市場化定價(jià)模式的建立還不完善，并不能 立即取代定額計(jì)價(jià)，故轉(zhuǎn)軌過程必然需要一定的過渡期。一方面，《方案》 的實(shí)施并非全面鋪開，而是限于“在全國房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，以及 北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)有條件的國有資 金投資的房屋建筑、市政公用工程項(xiàng)目進(jìn)行工程造價(jià)改革試點(diǎn)”， 顯 然還需通過一段時(shí)間的試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后再根據(jù)實(shí)際情況確定 下一步推廣工作的安排。另一方面，也需要充分利用這段過渡期，穩(wěn) 步推進(jìn)完善市場化定價(jià)的配套準(zhǔn)備工作，包括但不限于前述的完善工 程計(jì)價(jià)依據(jù)發(fā)布機(jī)制工作、加強(qiáng)工程造價(jià)數(shù)據(jù)積累工作、強(qiáng)化建設(shè)單 位造價(jià)管控責(zé)任工作等。值得注意的是，《方案》 雖然取消了最高投標(biāo)限價(jià)與定額計(jì)價(jià)的 綁定關(guān)系，并決定逐步停止發(fā)布預(yù)算定額，但《方案》 也同時(shí)強(qiáng)調(diào)， 要“優(yōu)化概算定額、估算指標(biāo)編制發(fā)布和動(dòng)態(tài)管理”。實(shí)際上，工程 定額體系是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，是反映正常施工條件下完成規(guī)定計(jì)量單位 的合格建筑安裝工程所消耗的人工、材料、施工機(jī)具臺(tái)班、工期天數(shù) 及相關(guān)費(fèi)率的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。工程定額按照編制程序和用途可分為施工定 額、預(yù)算定額、概算定額、概算指標(biāo)和投資估算指標(biāo)。其中，預(yù)算定 額僅是工程定額體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，主要應(yīng)用于施工圖預(yù)算的編制， 也是最高投標(biāo)限價(jià)確定的重要依據(jù)。因此，“取消最高投標(biāo)限價(jià)按定 額計(jì)價(jià)的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”政策主要針對(duì)預(yù)算定額，并 未對(duì)工程定額體系整體產(chǎn)生顛覆性影響。相反，《方案》 強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化 概算定額、估算指標(biāo)編制發(fā)布和動(dòng)態(tài)管理，可見對(duì)項(xiàng)目投資估算和概 算階段的定額更加重視。因此，《方案》 的出臺(tái)是順應(yīng)趨勢、結(jié)合實(shí) 際的，并未對(duì)現(xiàn)有的工程定額體系造成顛覆性的影響，但仍需重視預(yù)算定額脫鉤后的投標(biāo)最高限價(jià)編制工作的落地，尤其是深度參與施工 圖預(yù)算和招標(biāo)文件編制工作的工程咨詢企業(yè)，需要盡快適應(yīng)、主動(dòng)轉(zhuǎn)軌。

（二） 統(tǒng)一市場價(jià)格信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，編制科學(xué)合理的招標(biāo) 控制價(jià)的前提是編制依據(jù)的準(zhǔn)確全面。在預(yù)算定額逐步退出歷史舞臺(tái) 的背景下，準(zhǔn)確全面的行業(yè)生產(chǎn)力水平指標(biāo)和市場價(jià)格信息就變得尤 為重要。因此，有必要搭建市場價(jià)格信息發(fā)布平臺(tái)，統(tǒng)一信息發(fā)布標(biāo) 準(zhǔn)和規(guī)則。這樣就為各市場主體展示市場價(jià)格信息，展開公平的市場 競爭創(chuàng)造了基本條件。在此基礎(chǔ)上，通過鼓勵(lì)企事業(yè)單位通過信息平 臺(tái)發(fā)布各自的人工、材料、機(jī)械臺(tái)班市場價(jià)格信息，供市場主體選擇，能有效地激活良性市場競爭。在搭建好市場價(jià)格信息發(fā)布平臺(tái)、統(tǒng)一信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則之后， 就需要鼓勵(lì)市場主體積極利用平臺(tái)發(fā)布企業(yè)定額信息，參與市場競爭。 不同于國家、地方或行業(yè)主管部門制定的各種定額，企業(yè)定額反映的  不是市場平均水平，而是企業(yè)先進(jìn)水平，故企業(yè)定額的公開發(fā)布能促  進(jìn)企業(yè)間的良性競爭，加快全行業(yè)生產(chǎn)水平的提高。如前所述，建設(shè)  單位也可以通過分析比對(duì)了解各家施工單位的優(yōu)劣勢，便于選取最適  合項(xiàng)目需求的企業(yè)。也可以籍此了解企業(yè)的成本水平。判斷投標(biāo)人是否低于成本價(jià)投標(biāo)。

（三） 強(qiáng)化國有資金投資項(xiàng)目的工程造價(jià)數(shù)據(jù)積累。根據(jù)《中共 中央、 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》 （中發(fā)〔2016〕 18 號(hào)） 的文件精神，我國分別在 2017 年和 2019 年頒布了《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》 和《政府投資條例》 ，建立了針對(duì)政府投資  項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目的管理體制。所謂國有資金投資項(xiàng)目，應(yīng)包括政  府投資項(xiàng)目和使用國有資金的企業(yè)投資項(xiàng)目，對(duì)于這類項(xiàng)目的發(fā)承包， 2013 版《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》 明確要求必須使用工程量  清單計(jì)價(jià)。而現(xiàn)實(shí)中由于施工圖預(yù)算和招標(biāo)控制價(jià)的編制均采用預(yù)算  定額為依據(jù)，故必然存在定額體系向清單體系轉(zhuǎn)化的工作，該模式在  一定程度上限制了清單體系自主競價(jià)的競爭優(yōu)勢?！斗桨浮?nbsp;將預(yù)算定  額與招標(biāo)控制價(jià)編制脫鉤后，有利于進(jìn)一步發(fā)揮清單定價(jià)的優(yōu)勢，當(dāng)  然由于定價(jià)依據(jù)全面市場化，故也需要更加重視工程造價(jià)的數(shù)據(jù)積累， 包括加快建立國有資金投資的工程造價(jià)數(shù)據(jù)庫，按地區(qū)、工程類型、 建筑結(jié)構(gòu)等分類發(fā)布人工、材料、項(xiàng)目等造價(jià)指標(biāo)指數(shù)，利用大數(shù)據(jù)、 人工智能等信息化技術(shù)為概預(yù)算編制提供依據(jù)。加快推進(jìn)工程總承包  和全過程工程咨詢，綜合運(yùn)用造價(jià)指標(biāo)指數(shù)和市場價(jià)格信息，控制設(shè)  計(jì)限額、建造標(biāo)準(zhǔn)、合同價(jià)格，確保工程投資效益得到有效發(fā)揮。

（四） 推行過程結(jié)算與支付。所謂過程結(jié)算與支付，是發(fā)承包雙  方在工程項(xiàng)目實(shí)施過程中，依據(jù)簽訂的合同所約定的結(jié)算周期（時(shí)間  或進(jìn)度節(jié)點(diǎn)） 內(nèi)完成的工程內(nèi)容（包括工程變更、索賠等） 實(shí)施工程  價(jià)款計(jì)算、調(diào)整、確認(rèn)及支付等的活動(dòng)。其結(jié)算文件經(jīng)發(fā)承包雙方簽  署認(rèn)可后，將作為竣工結(jié)算文件的組成部分，不再重復(fù)審核。推行過  程結(jié)算，將有效實(shí)現(xiàn)結(jié)算和爭議前置，避免工程最終結(jié)算久拖不決， 也能盡早對(duì)爭議部分進(jìn)行解決。在今年年初的國務(wù)院常務(wù)會(huì)上，李克  強(qiáng)總理就明確提出，“在工程建設(shè)領(lǐng)域全面推行過程結(jié)算”， 《方案》的出臺(tái)，是對(duì)國務(wù)院部署的落地和深化，將有力推動(dòng)工程建設(shè)領(lǐng)域的 結(jié)算前置和爭議前置，加快工程價(jià)款結(jié)算和支付進(jìn)度，切實(shí)保障施工 企業(yè)的合法權(quán)益。

三、如何積極應(yīng)對(duì)工程造價(jià)改革帶來的影響

（一）不確定性已經(jīng)成為我們面臨的一種常態(tài)，要學(xué)會(huì)積極的應(yīng) 對(duì)變化。疫情期間，以往基于穩(wěn)定的、確定的邏輯制定的工作機(jī)制和 工作模式應(yīng)該得到重新審視，不確定性條件下的工作機(jī)制和模式必須 是柔性的、動(dòng)態(tài)的、自我調(diào)節(jié)的。而這次改革可謂“大刀闊斧”， 徹 底改變了原有工程造價(jià)的認(rèn)知，取消定額作為計(jì)價(jià)的基礎(chǔ)，讓很多造 價(jià)初中級(jí)人員不知所措。事在變，人亦變，隨著政策的落地，造價(jià)與 市場接軌已成必然，我們應(yīng)該以積極的心態(tài)擁抱當(dāng)下的變化。造價(jià)改 革進(jìn)入深水區(qū)，只有開放才能持續(xù)進(jìn)化。

（二） 抓住造價(jià)改革的窗 口期，積極的參與到學(xué)習(xí)中。如今工程 造價(jià)改革已經(jīng)吹響了號(hào)角，未來與其被動(dòng)改革，不如當(dāng)下主動(dòng)變革， 辨明大勢，順勢而為，跟上時(shí)代新潮流。其指導(dǎo)思想就是擺脫傳統(tǒng)定 額模式計(jì)價(jià)的束縛，學(xué)習(xí)企業(yè)定額、動(dòng)態(tài)清單、動(dòng)態(tài)定額、模擬清單等市場化體系計(jì)價(jià)方式，與市場接軌。

（三） 升級(jí)組織能力，激活創(chuàng)新動(dòng)力，保障企業(yè)發(fā)展。38 號(hào)文 的實(shí)施，對(duì)業(yè)內(nèi)的造價(jià)人員將產(chǎn)生重大的影響，企業(yè)需要的是有經(jīng)濟(jì) 頭腦、能對(duì)成本進(jìn)行預(yù)估、預(yù)控的動(dòng)態(tài)型、復(fù)合型的經(jīng)濟(jì)性技術(shù)工程 師，而不是普通的造價(jià)人員。未來的造價(jià)員需： 清楚業(yè)主要求、了解 工程的動(dòng)態(tài)、熟悉施工方案、知曉工藝流程、掌握市場行情（用工量、市場水平） 、深諳公司數(shù)據(jù)庫、把握十足的自身成本，沒了定額，成 本就是永恒的話題。衡量造價(jià)員水平的早就不是定額，而是定額以外 的擴(kuò)展。加強(qiáng)工作的參與深度，提高綜合能力，例如施工現(xiàn)場、技術(shù) 工藝、一般財(cái)務(wù)常識(shí)、市場行情、數(shù)據(jù)庫存、分類邏輯、綜合概括能 力等等。對(duì)此造價(jià)人員要做好終生學(xué)習(xí)的準(zhǔn)備，造價(jià)行業(yè)日新月異的 在悄然生息的變化，要是沒有終生學(xué)習(xí)的覺悟，未來只會(huì)單純算量和組價(jià)的造價(jià)員就會(huì)被淹沒在時(shí)代的洪流之中。